• 索 引 号:015113526-201806-138058
  • 主题分类:政策解读
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  • 发文日期:2018-06-20 10:33
  • 名  称:《中华人民共和国监察法》解读
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《中华人民共和国监察法》解读

  全文一共分为九章,六十九个条文,对监察立法目的、党的领导、指导思想和目标、监察工作原则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、监察法律责任作了规定;对于解放军和武警部队的监察工作,规定由中央军事委员会根据监察法制定具体规定;规定监察法的施行日期(公布之日起施行)以及废止《中华人民共和国行政监察法》。

  监察法的依据是宪法,在监察法出台之前,全国人大已经通过了宪法修正案,在国家机关一章增设第七节“监察委员会”,指出监察委的宪法定位为“监察机关”。值得注意的是,根据李建国(全国人大常委会副委员长)向全国人大的说明监察委员会不是行政执法机关,也不是司法 机关,而是行使国家监察职能的专责机关,依照法律规定,独立行使监察权。

  监察法跟行政诉讼法、行政处罚法、仲裁法、刑事诉讼法、民事诉讼法等类似,是程序法,不是实体法,它规定的是由谁监察和怎样监察的问题;至于监察的实体依据,是否有职务违法和职务犯罪,则由行政法、刑法等实体法规定。

  监察法跟宪法、行政法一样,是公法,是处理公权力和公领域问题的法律。

  监察法是政治体制改革的产物,体现、确认和巩固了国家监察体制改革的成果,它的通过标志着国家监察体制改革迈入了有法可依、全面实施的新阶段。

  一、总则

  1、立法目的

  第1条 规定了监察法的立法目的,即深化国家监察体制改革,加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖,深入开展反腐败工作,推进国家治理体系和治理能力现代化。立法的根据是3月11日经过修正的宪法,主要是宪法第三章第七节“监察委员会”的规定。

  2、党的领导、指导思想和目标

  十九大报告明确指出:党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。要坚持党对一切工作的领导。坚持中国共产党对国家监察工作的领导,是全面贯彻党的十九大精神的必然要求,这一点写进了监察法的第二条。

  第2条 还规定,国家监察工作的指导思想,是马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想。国家监察工作的目标是要构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。

  3、监察主体

  第3条 明确各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,它们的职责是依照监察法对所有行使公权力的公职人员(以下称公职人员)进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。

  本条明确,监察委的监察对象为“所有行使公权力的公职人员”。具体而言,只要是行使了国家公权力,不管是否拥有公务员等国家公职身份,都有可能成为监察委的监察对象。

  4、监察权独立行使原则

  第4条 规定了监察权独立行使原则,即监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。与此原则类似的有:审判权独立行使原则,即人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉;检察权独立行使原则,即人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察权独立行使,表明监察委员会具有司法机关的性质。

  互相配合,互相制约原则,即监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约。与此规定类似的有,人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。

  有关机关和单位的协助义务,即监察机关在工作中需要协助的,有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。

  5、监察工作原则和方法

  监察法第5条、第6条 规定,国家监察工作原则是“严格遵照宪法和法律,以事实为根据,以法律为准绳;在适用法律上一律平等,保障当事人的合法权益;权责对等,严格监督;惩戒与教育相结合,宽严相济。”方法是“标本兼治、综合治理,强化监督问责,严厉惩治腐败;深化改革、健全法治,有效制约和监督权力;加强法治教育和道德教育,弘扬中华优秀传统文化,构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。”

  其中,“加强法治教育和道德教育,弘扬中华优秀传统文化”,具体来说就是“仁政”“德政”。

  二、监察机关及其职责

  1第7、8、9条 监察机关及其组成、产生

  中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关,负责全国监察工作。它由主任、副主任若干人、委员若干人组成,主任由全国人民代表大会选举,副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免。国家监察委员会主任每届任期同全国人民代表大会每届任期相同,连续任职不得超过两届。国家监察委员会对全国人民代表大会及其常务委员会负责,并接受其监督。

  省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会,负责本行政区域内的监察工作。地方各级监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成,主任由本级人民代表大会选举,副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。地方各级监察委员会主任每届任期同本级人民代表大会每届任期相同,无连续任职届数限制。地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受其监督。

  从各地实践来看,监察委员会主任一般由纪委书记兼任。

  2第10条 各级监察委员会之间的关系

  国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。这与人民检察院的规定是一致的,最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作,上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。

  人民法院则不一样,各级人民法院之间是监督关系,即最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。

  3、 监察委员会的职责

  第11条 监察委员会依照监察法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责:

  (一)对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查;

  (二)对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查;

  (三)对违法的公职人员依法作出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉;向监察对象所在单位提出监察建议。

  派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权,按照管理权限依法对公职人员进行监督,提出监察建议,依法对公职人员进行调查、处置。

  上述职责中,第(二)项与人民检察院的职责有冲突,将通过修改人民检察院组织法、刑事诉讼法等法律加以解决;

  第12、13条 各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责。

  4、监察官

  第14条 规定:“国家实行监察官制度,依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。”从此,法律职业名单中将增加新成员:监察官!

  三、监察范围和管辖

  1、监察范围 第15条

  监察范围,即监察对象,包括公职人员和有关人员,具体而言,包括:

  (一)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员,以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;

  (二)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;

  (三)国有企业管理人员;

  (四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;

  (五)基层群众性自治组织中从事管理的人员;

  (六)其他依法履行公职的人员。

  值得注意的是:以村干部为代表的基层群众性自治组织管理人员一律纳入监管范围。

  2、管辖 第16、17条

  实行属地管辖,即各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内监察对象所涉监察事项。监察机关之间对监察事项的管辖有争议的,由其共同的上级监察机关确定。

  上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项,必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项。上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖,也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。监察机关认为所管辖的监察事项重大、复杂,需要由上级监察机关管辖的,可以报请上级监察机关管辖。

  四、监察权限

  根据监察法的规定,监察机关有如下权限:

  1、有权依法向有关单位和个人了解情况,收集、调取证据(第18条

  2、直接或者委托有关机关、人员进行谈话或者要求说明情况(第19条

  3、在调查过程中,对涉嫌职务违法的被调查人,监察机关可以要求其就涉嫌违法行为作出陈述,必要时向被调查人出具书面通知。对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人,监察机关可以进行讯问,要求其如实供述涉嫌犯罪的情况(第20条

  4、询问证人(第21条

  5留置被调查人第22条

  由于留置属于限制人身自由的措施,对被调查人及其家属影响重大,监察法作了严格规定,监察法第二十二条规定:被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并有下列情形之一的,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所:

  (一)涉及案情重大、复杂的;

  (二)可能逃跑、自杀的;

  (三)可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的;

  (四)可能有其他妨碍调查行为的。

  对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员,监察机关可以依照前款规定采取留置措施。

  由上述规定可知,留置有严格的适用条件,并且留置在什么地方,也不是随心所欲就可以定的,留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行。

  此外,第43条还规定:

  监察机关采取留置措施,应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施,应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施,应当报国家监察委员会备案。

  留置时间不得超过三个月。在特殊情况下,可以延长一次,延长时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的,延长留置时间应当报上一级监察机关批准。监察机关发现采取留置措施不当的,应当及时解除。

  第44条规定:

  对被调查人采取留置措施后,应当在二十四小时以内,通知被留置人员所在单位和家属,但有可能毁灭、伪造证据,干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。有碍调查的情形消失后,应当立即通知被留置人员所在单位和家属。

  监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全,提供医疗服务。讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长,讯问笔录由被讯问人阅看后签名。

  被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后,被依法判处管制、拘役和有期徒刑的,留置一日折抵管制二日,折抵拘役、有期徒刑一日。

  6、查询、冻结涉案单位和个人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。冻结的财产经查明与案件无关的,应当在查明后三日内解除冻结,予以退还。(第23条

  7、搜查(第24条

  由于搜查涉及到人身、住宅等权益,故监察法也做了严格规定:

  (1)只适用于职务犯罪调查,不适用于职务违法调查;

  (2)在搜查时,应当出示搜查证,并有被搜查人或者其家属等见证人在场;

  (3)搜查女性身体,应当由女性工作人员进行。

  8、调取、查封、扣押用以证明被调查人涉嫌违法犯罪的财物、文件和电子数据等信息(第25条

  (1)应当收集原物原件;

  (2)会同持有人或者保管人、见证人,当面逐一拍照、登记、编号,开列清单,由在场人员当场核对、签名,并将清单副本交财物、文件的持有人或者保管人;

  (3)对调取、查封、扣押的财物、文件,监察机关应当设立专用账户、专门场所,确定专门人员妥善保管,严格履行交接、调取手续,定期对账核实,不得毁损或者用于其他目的;

  (4)对价值不明物品应当及时鉴定,专门封存保管;

  (5)查封、扣押的财物、文件经查明与案件无关的,应当在查明后三日内解除查封、扣押,予以退还。

  9、勘验检查(第26条

  10、鉴定(第27条

  11、采取技术调查措施(第28条

  监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪,根据需要,经过严格的批准手续,可以采取技术调查措施,按照规定交有关机关执行。

  批准决定应当明确采取技术调查措施的种类和适用对象,自签发之日起三个月以内有效;对于复杂、疑难案件,期限届满仍有必要继续采取技术调查措施的,经过批准,有效期可以延长,每次不得超过三个月。对于不需要继续采取技术调查措施的,应当及时解除。

  12、通缉(第29条

  13、限制出境(第30条

  14、建议从宽处罚(第31、32条

  涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚,有下列情形之一的,监察机关经领导人员集体研究,并报上一级监察机关批准,可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议:

  (一)自动投案,真诚悔罪悔过的;

  (二)积极配合调查工作,如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的;

  (三)积极退赃,减少损失的;

  (四)具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的。

  职务违法犯罪的涉案人员揭发有关被调查人职务违法犯罪行为,查证属实的,或者提供重要线索,有助于调查其他案件的,监察机关经领导人员集体研究,并报上一级监察机关批准,可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议。

  15、刑事诉讼证据效力(第33条

  16、职务违法或者职务犯罪的问题线索的移交和调查处置权(第34条

  人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索,应当移送监察机关,由监察机关依法调查处置。被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪,又涉嫌其他违法犯罪的,一般应当由监察机关为主调查,其他机关予以协助。监察机关的优先管辖权。

  五、监察程序

  监察程序分为问题线索(第37条)、初步核实(第38条)、立案(第39条)、调查(第40、41、42条)、留置(第43、44条)、处置等几个阶段。

  第39条 经过初步核实,对监察对象涉嫌职务违法犯罪,需要追究法律责任的,监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续。

  监察机关主要负责人依法批准立案后,应当主持召开专题会议,研究确定调查方案,决定需要采取的调查措施。

  立案调查决定应当向被调查人宣布,并通报相关组织。涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的,应当通知被调查人家属,并向社会公开发布。

  解读:监察案件的立案须召开专题会议决定;立案后要通知家属

  留置(第43、44条解读:留置措施须经上级监察机关批准,不得超过三个月,可延长一次;留置24小时内通知家属。

  监察委员会调查权共配备了12种调查措施。其中11种措施,均是原来检察机关侦查权和纪检监察机关有权适用的措施,惟有“留置”措施例外。“留置”虽见于人民警察法,但是,相同的措辞并不意味着二者的性质和内容相同。

  从目的来看,留置措施的设置很大程度是为了使原来纪检监察部门适用的“双规”、“两指”统一纳入法治的轨道中来。可以说,此二者实乃留置措施的渊源之所在。对于留置的性质,如果在违法违纪案件中使用了留置措施,此时其具有行政属性;如果是查处职务犯罪案件,则留置具有刑事属性。同时,行政留置在案件性质的明晰的情况下亦可转化为刑事留置。

  进入刑事领域的留置措施,内在地具有侦查羁押属性。因此,刑事留置的期限应当也可折抵其后判决的刑期。考虑到其与刑事拘留、逮捕的近似性,立法可以参照刑法相关条文,规定被判处管制的,判决以前被留置的,留置一日折抵刑期二日;被判处拘役、有期徒刑的,判决以前被留置的,留置一日折抵刑期一日。

  另外,刑事留置的启动条件、场所设置等问题尚待出台实施细则。

  处置方法,根据第45条规定,有:

  (1)谈话提醒、批评教育、责令检查、予以诫勉;

  (2)警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定;

  (3)问责或建议问责;

  (4)移送人民检察院依法审查、提起公诉;

  (5)提出监察建议;

  (6)撤销案件;

  (7)继续调查。

  监察机关经调查,对违法取得的财物,依法予以没收、追缴或者责令退赔;对涉嫌犯罪取得的财物,应当随案移送人民检察院。

  第47条 与刑事诉讼法的对接 解读:对监察机关移送的案件,检察机关可以自行补充侦查、退回补偿侦查,也可作出不予起诉决定。

  监察对象申请复审和复核的权利

  第48条 监察对象对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服的,可以在收到处理决定之日起一个月内,向作出决定的监察机关申请复审,复审机关应当在一个月内作出复审决定;监察对象对复审决定仍不服的,可以在收到复审决定之日起一个月内,向上一级监察机关申请复核,复核机关应当在二个月内作出复核决定。复审、复核期间,不停止原处理决定的执行。复核机关经审查,认定处理决定有错误的,原处理机关应当及时予以纠正。

  被调查人及其近亲属有申诉的权利(第60条

  监察机关及其工作人员有下列行为之一的,被调查人及其近亲属有权向该机关申诉:

  (一)留置法定期限届满,不予以解除的;

  (二)查封、扣押、冻结与案件无关的财物的;

  (三)应当解除查封、扣押、冻结措施而不解除的;

  (四)贪污、挪用、私分、调换以及违反规定使用查封、扣押、冻结的财物的;

  (五)其他违反法律法规、侵害被调查人合法权益的行为。

  六、反腐败国际合作(第50、51、52条

  国家监察委员会为反腐败国际合作的主导机关,统筹协调与其他国家、地区、国际组织开展的反腐败国际交流、合作,组织反腐败国际条约实施工作,组织协调有关方面加强与有关国家、地区、国际组织在反腐败执法、引渡、司法协助、被判刑人的移管、资产追回和信息交流等领域的合作,加强对反腐败国际追逃追赃和防逃工作的组织协调,督促有关单位做好相关工作。

    七、对监察机关和监察人员的监督

  监察机关和监察人员的监督主体有:本级人民代表大会及其常务委员会。

  监督方式有:民主监督、社会监督、舆论监督、内部监督。

  对监察人员的要求:监察人员必须模范遵守宪法和法律,忠于职守、秉公执法,清正廉洁、保守秘密;必须具有良好的政治素质,熟悉监察业务,具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力,自觉接受监督。

  监察人员不得打听案情、过问案件、说情干预,不得未经批准接触被调查人、涉案人员及其特定关系人,或者存在交往情形。

  监察人员应当遵守回避、保密、职业限制的规定。

  八、法律责任

  有关单位和有关人员妨碍监察的法律责任(第62条、第63条)

  监察对象、控告人、检举人、证人的法律责任(第64条)

  监察机关及其工作人员的法律责任(第65条)

  刑事责任的概括规定(第66条)

  监察机关及其工作人员的国家赔偿责任(第67条)

  法律责任种类:责令改正、通报批评、依法给予处理

  依法给予处理,给予怎样的处理,没有明确,需要根据实体法的规定具体确定。

  九、附则

  解放军、武警部队的监察工作,由中央军事委员会根据监察法制定具体规定。

  监察法自公布之日起施行。《中华人民共和国行政监察法》同时废止。

  立法法第二十五条规定:“全国人民代表大会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。”第五十七条:“法律应当明确规定施行日期。”第五十八条:“签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。法律签署公布后,及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。在常务委员会公报上刊登的法律文本为标准文本。”